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农村房屋买卖合同的法律效力

添加时间:2013年11月4日   来源: 大理合同律师  Tags: 宅基地,宅基地使用权,法律,合同无效,所有权   http://www.dlhtlaw.com/

【大理合同纠纷律师——马培杰律师】

 

近年来,我国农村居民与本集体经济组织外人员(包括城市市民和外村农民)之间的房屋买卖行为日益活跃,随着城市化进程的加快及民房拆迁补偿的剧增,由此而产生的纠纷也呈井喷状态。在农村集体所有土地向国有土地转变的过程中,房屋买卖合同的效力、房屋所有权和宅基地使用权的归属成为焦点。从介绍、评价司法实践中的观点出发,结合具体法律条文和民法债权、物权原理,对农村土地集体所有权制度下宅基地使用权变动的原因、规则及农村私房买卖中各方当事人的真实意思表示进行分析,应将农村集体土地所有权变动过程中的农村私房买卖作为效力待定的民事法律行为处理。

 

一、问题的提起

随着农村经济的发展和城市化步伐的加快,大量农民涌向城市,由于各种原因,他们选择在城市长期居住而打算卖掉农村的房屋;而部分城镇居民则由于向往农村田园式的生活或其他原因而打算在农村买房。在这种供需的双重刺激下,农村房屋在农村居民和城镇居民之间的交易日益增多。但是,我国法律目前对于农村房屋的规范尚比较杂乱,尤其是涉及农村房屋买卖合同效力的规范政出多门,导致在司法实践中对于这一法律问题理解各异,判决千差万别。尽管部分高院以会议纪要的形式作出了相应的规定,均认为,农村私有房屋买卖合同的效力应以认定无效为原则,以认定有效为例外。只有房屋买卖的双方均是同一集体经济组织的成员的,可以认定合同有效[1][2],但实践中执行效果不理想。

我国城市郊区的农民集体在户籍制度上通常分为农业户口和非农业户口。就前者而言,该集体土地为集体所有当属无疑,而就后者而言,该集体土地根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称条例)第二条第五项即转化为国家所有。基于上述土地所有权制度,对于农村私房买卖纠纷,有主张合同内容Υ反法律强制规定而无效者(以下简称合同无效说),有主张合同有效权利发生转移者(以下简称合同有效说),有主张合同房屋买卖部分有效而宅基地使用权买卖部分无效者(以下简称部分有效说)。上述三种主张的持有者,主要是以合同债权为基础,采我国合同法债权形式主义物权变动模式,从合同文字表面判断债权是否成立出发来推断农村私房所有权是否移转给买受人。这种静止地思考问题的方法,其缺陷在于在现行农村农民集体所有土地特定主体的条件下,缺乏探询当事人真实意思表示以及与集体土地所有权变动过程相结合,在动态中确定权利变动、归属的思考,因而在逻辑上难以自圆其说。

二、关于农民宅基地上房屋买卖有关的法律法规及评析

目前,我国关于农村房屋转让,主要依据的法条有:

1、《中华人民共和国土地管理法》第二条:中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。

从上面法条可知集体土地使用权可以依法转让,所以集体土地使用权是可以依法转让在法律上不存在障碍的。对于使用权是不是同意转让或转让给谁因是由土地所有权人决定,也就是说因由村集体决定,所以对于村民免费获得的宅基地使用权建房后转让房屋时涉及土地使用权移转的,必须附条件是肯定的,如经村集体同意,或免费改收费补交,至于购入房屋者不应有身份的限定。

2、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。

农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。

从六十二条可以看出这是对宅基地使用权的一种规定,且是针对农村宅基地申请及建房的规定,而此条中对于农村村民出卖、出租住房有禁止性规定,只是说农村村民出卖、出租房屋后,再申请宅基地的,不予批准,这是对一户只能申请一次宅基地的限制。从此条可以看出农村村民房屋是可以出卖、出租的。但此处表述是一户只能拥有一处宅基地,而事实是目前农村申请宅基地时对于你是否有宅基地会进行严格审查,对于目前一户拥有多处宅基地现实中已普遍存在,大多是申请建房后又继承房屋和购入房屋的,如规定一户只能拥有一处宅基地,那使农民在继承权房屋遗产上存在矛盾。

3、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

从上可知,这条是针对建设用地来说,除了第二款规定外,农民集体所有的土地如果是为了非农业建设,就不得出让、转让或者出租,此款笔者认为不能否认农村房屋不能买卖,而宅基地建房屋是经批准的,所有权人依法转让房屋法律应是允许的。

4、《中华人民共和国物权法》第一百五十二条 宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。  第一百五十三条 宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。

该两条规定了宅基地使用权的内容及取得、行使、转让等规定。与宅基地转让有关的有益提示是,宅基地的转让可依据国家有关规定进行,即可按部门规章,而部门规章有很多禁止性规定。

5、1982年1月7日《国务院批转<第二次全国农村房屋建设工作会议纪要>的通知》明确规定:“……社员建房和村镇建设用地,必须履行申请审批手续。集体划转给社员的宅基地,社员可长期使用,所有权仍归集体,严禁买卖、出租和Υ法转让。”笔者认为这条规定是针对宅基地所有权严禁买卖、出租和依法转让。

6、1999年5月6日发布的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(以下简称通知)的第二条规定:加强对农民集体土地的转让管理,严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发。农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设;对符合规划并依法取得建设用地使用权的乡镇企业,因发生破产、兼并等致使土地使用权必须转移的,应当严格依法办理审批手续。

此条也是针对禁止集体土地出让、转让或出租用于非农业建设用地。对于已批宅基地农民建房后卖房而引起的宅基地使用权的移转并没有禁止。

(第二款) 农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。此条应是明确规定居民不能向农民购买农村的住宅和使用集体土地建造,这同原城市的房屋农村户口不能购买的规定相类似,而以上的规定据合同法规定规定不能用来否定农村房屋买卖合同无效。

三、关于司法实践中关于农民宅基地上房屋买卖合同效力的三种观点 。

(一)“合同无效说”的主要观点

“合同无效说”认为在签订买卖合同时农村集体组织成员尚δ转为非农业户口,农村私房之下的土地依然为农民集体所有。依照最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》(以下简称意见)第7部分第六十四条、《土地管理法》第六十三条 、《担保法》第三十七条以及《通知》,农村集体组织成员的宅基地禁止出卖给该集体以外的主体。由于农村私房买卖合同处分了宅基地使用权,因此合同违反了法律的强制规定,损害了集体的利益,应当归于无效。

对于合同无效的法律后果,该说进一步主张,在合同确认无效后,出卖人与买受人应当各自返还原物。根据我国担保法的有关规定,房屋等地上建筑物与土地使用权是不可分割的,买受人如返还宅基地使用权势必将房屋一并返还。该说认为,根据《合同法》第五十五条出卖人与买受人承担均等的过错责任,但出卖人仅返还原购房款在因征收行为享受的巨额补偿金面前显失公平,因此出卖人应依据合同公平原则向买受人承担经济补偿责任,将因政府拆迁应得补偿金之50%补偿给买受人。该说用“各打五十大板”的方法实现了当事双方的利益平衡,具有一定的社会可接受性。

在司法实践中,相当一部分人长期以来认为农村房屋买卖是受限制的,这样的案例很多。

(二)“合同有效说”的主要观点

“合同有效说”的理由是:对合同的效力认定应适用合同法的规定,只要该类合同是双方真实意思的表示,不违反法律和行政法规,不存在合同法第四十四条、第五十二条规定的无效情形,就对双方当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更和解除合同。法院就应认定合同有效,以维护交易秩序的稳定和安全。

(1)合同法将合同无效的标准限制在Υ反法律、行政法规。而判决认定农村的住宅出售给城市居民的房屋买卖合同无效的依据是国务院办公厅在1999年颁布《通知》,该通知的发文机关是国务院办公厅,而非国务院,故此文件不是行政法规,不能作为认定合同无效的依据。

(2)土地管理法规定的土地的使用权不得用于非农建设其立法本意旨在维持农业用地的数量,保证农民的生存之本和粮食供应,而宅基地本来就是建设用地,其主体变更不会导致农业用地的减少,故将该条适用于宅基地是不妥的,作为认定农村的住宅出售给城市居民的房屋买卖合同无效的依据也违反立法本意。

(3)从法律平等保护所有权的基本精神来看,限制农民买卖房屋并非是对农民利益的维护,而是对农民权利的侵犯。众所周知,所有权的占有、使用、收益、处分四个权能中,最核心的权能是处分权,处分权是所有权的标志。如果将农村房屋的处分权予以限制,这与我国保护农民利益的国策完全背道而驰。另一方面,合同法的基本精神是合同自由,合同自由包括合同订立的自由,合同内容的自由以及合同对象的自由,限制农民向城市居民出卖住房,也与合同自由的基本精神相悖。同时,限制农村房屋转让与《宪法》规定的法律面前人人平等及《物权法》中对各种性质所有权平等保护的规定相违背。

(4)我国新通过的《农村承包经营法》也体现了相同的精神,该法第三十二条规定,"通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、装让或者其他方式流转。"该条原则上赋予了农民处分自己的承包土地经营权的权利。 该法体现了以人为本的精神,充分尊重农民的自主性,相信农民能够从自身利益最大化的角度理性地处分自己的财产,是立法精神的巨大进步。既然为农民安身立命之本的农用承包土地都可以流转,农村宅基地也应做相同理解。

该说还从最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》(以下简称意见)第7部分第六十四条 和(1992)民他字第8号《关于范怀与郭明华房屋买卖是否有效问题的复函》 (以下简称批复)寻找到了法律依据,认为农村房屋是可以转让的。

(三)“部分有效说”的主要观点

该说认为,根据《民法通则》第七十一条,出卖人有权处分(出卖)自己的房屋,买受人取得房屋的所有权,但由于宅基地使用权不得向本集体组织以外的成员出让,因此买受人并δ取得宅基地使用权。当发生国家征收集体土地时,可以根据不动产评估机构对于房屋的评估价值对买受人予以补偿,而宅基地使用权的补偿物依旧归出卖人及其所在集体所有。 

 三、对上述三种观点的评价

1、对于“合同无效说”的评价

“合同无效说”以宅基地使用权禁止出卖给农村集体组织以外的主体为由否认了农村私房买卖合同的效力,具有一定的道理。但是该说完全忽略了房屋出卖人对房屋的所有权以及当事人双方针对买卖房屋达成的合意,似乎δ能全面分析土地使用权变动过程中宅基地上房屋买卖合同的性质及法律适用。此外,该说有关此类合同无效的法律后果的观点与现行合同法中相关规定相互ì盾。根据合同法第三章的规定,合同无效的后果共有三种方式:一是返还原物,二是赔偿损失,三是将双方约定取得的财产收归国有,返还给集体、个人。第一种方式不难理解,既然合同无效,合同双方应当视为δ发生合同法律关系,财产状况应恢复原状。第三种方式的适用条件比较严厉,即“当事人恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益的”,笔者认为,农村私房买卖的双方通谋损害集体利益的恶意是较难认定的。虽然这种买卖行为可能在客观方面损害了集体的利益,但是现实生活中农民集体的自治组织和其他集体成员几乎不干预出卖人的行为,因为前二者认为房屋的所有权是属于集体成员的,自然含有自由处分的权利。余下的第二种方式是“合同无效说”借以平衡买卖双方利益的重要手段。该说认为出卖人和买受人双方均有过错,各自承担相应的责任,但是“相应责任”的范围如何确定却并未说明。笔者认为,此时应适用过失相抵的规则,由出卖人和买受人双方各自提供证据证明各自的损失情况,再按照双方的过失比例互相抵消后确认最终的损失赔偿额。但是“无效说”就此了下文,转而认为出卖人在房屋实际征收价值中给予买受人以“补偿”。按照有关研究者的论述,补偿责任在我国民法领域有着以下三种明确的适用条件,即因见义勇为、紧急避险以及帮工和合伙产生的受益人应负的责任。如果按照“无效说”的思·,将补偿金作为预期的损失(或可得利益)根据买卖双方的过错程度在当事人之间予以分割。假定买受人购买农村私房目的即获取征收补偿金,出卖人对于合同无效负有全部过错,则应赔偿买受人相当于补偿金部分的损失;假定出卖人与买受人对于合同无效具有混合过错,则买受人应当按比例赔偿相当于该比例部分赔偿金的损失。问题是,如果关于买受人买房目的的假设成立,那买受人就显然具有Υ法的恶意,应当负有全部过错。这正是“无效说”在逻辑上的ì盾所在。

 2、对于“合同有效说”的评价

“合同有效说”是否成立的关键在于政府将农村集体组织的全部成员转为非农业户口即取得农民集体土地所有权这一命题是否成立,如该命题成立则该说取得前后一致的逻辑自足,如不成立则合同是否有效以及标的物能否交付即存疑问。

传统民法理论根据物权变动的法律原因,可以将物权变动划分为依法律行为发生的物权变动和非依法律行为发生的物权变动。依通说,后者通常具有七种类型:继承、强制执行、公用征收、法院判决、自己出资建筑之建筑物、因公权力取得、依法律直接规定。如果将《土地法实施条例》第二条五项之规定与以上非依法律行为发生的物权变动类型相比较,似与“因公权力取得”最为接近,然而谢在全先生在其著作中阐述了公权力取得不动产的三种主要情形:接受日本人之不动产、行使刑罚权予以收和依“平均地权条例”照价收买。因转变户口取得土地所有权与以上情形性质相差甚远。至于“依法律直接规定”,按谢先生之论述仅限于法定抵押权、因混同而消灭之物权、法定地上权以及典物所有权等数种情形,与因转变户口取得土地所有权也有较大不同。可以说,这种取得集体土地所有权的方式并不能为传统民法理论所包含。

我国民法学者陈更生先生将因转变户口而国家取得土地所有权的方式称作“集体土地的概括国有化”,以区别于国家为公共目的而对农村集体所有制土地进行的征收[。这种“概括国有化”的现象主要发生在已经纳入城市规划区内和已经自力更生建成具备城市功能、以第二、三产业为主要生产方式的农村集体所有制土地之上。“集体土地的概括国有化”公法上的特点集中表现为原来的农业户口转变为非农业户口、原来的村民委员会转变为居民委员会、原来的乡(镇)转变为街道办事处,但是原集体及其成员的土地使用权并无变化,例如原属于集体的乡镇企业可以继续使用其建设用地,原农民可以继续使用其住宅用地,转为街道办事处或居民委员会的乡政府或村委会也可以继续使用其办公用地。陈更生先生认为,国家仅仅通过民政上的公法管理手段的转变即将集体土地转为国有而û有补偿,严重损害了农村集体组织作为民法上所有权主体的财产利益。同时,集体土地概括国有化以后,原集体土地的用途一般不变,但是原集体成员需要用地时却不得不向国家交纳使用费。另外,被概括国有化土地的往往是经济相对发达的农民集体,而被征收并给予补偿的往往是集体经济不那ô发达的农民集体。以上三点足以表明集体土地的概括国有化是一种不公平的制度安排。

“合同有效说”在土地权利方面对于法律的解释是机械甚至于断章取义的,背离了法律的本意和宗旨,实不足取。但遗憾的是,行政机关已经将这种取得土地所有权的方式视为理所当然,这在我国这种政府主导型的社会中产生了一定的负面影响。

此外,“合同有效说”赖以引用的《批复》和《意见》中“农村房屋买卖”和“公民在城镇依法买卖房屋”这二个假定并û有明确否认农民集体成员的宅基地或私房仅能在本集体内出让的规定。首先,《意见》第7部分第一款明确规定:“人民法院处理公民之间宅基地使用权的案件,应根据土地归国家或集体所有,一律不准出租、转让和买卖的原则,参照解放以来宅基地的演变和现实使用情况,照顾群众生活的实际需要,依法保护国家、集体和个人的权益。”其次,根据贵州省高级人民法院请示的原案情,“农村房屋买卖”并非特指农民集体成员之间或农民集体成员与非集体成员间的买卖,仅指发生纠纷的地区性质为农村,而《意见》第7部分第六十四条中有关“公民在城镇依法买卖房屋”的表述更不是特指农民集体成员之间或农民集体成员与非集体成员间的房屋买卖情形。  综上,“有效说”的观点不能成立。

3、对于“部分有效说”的评价

房屋所有权于法应当包含出卖的处分权能,宅基地使用权于法禁止向非集体成员出让,但是根据现行法律,房屋所有权和土地使用权又是紧密结合在一起的,例如《担保法》第三十六条就规定“以依法取得的国有土地上的房屋抵押的,该房屋占用范Χ内的国有土地使用权同时抵押。以出让方式取得的国有土地使用权抵押的,应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范Χ内的土地使用权同时抵押。”这就是通常所ν的“房随地走”或“地随房走”。因此,农村私房买卖就陷入房可以卖,地却不能卖的尴尬境界。“部分有效说”试图对此予以折中,但是如果离开了土地使用权,地上建筑物的价值微乎其微,况且在评估技术方面也有较大难度。从这个角度来讲,“部分有效说”与“无效说”的区别并不是很大。事实上,该说的核心意思是在房地一体化的原则之下,寻求变通以达到平衡双方利益的途径。如是,将会出现以下几种情形:如果地随房走,宅基地使用权主体变更为非集体成员,则与集体所有土地只能为本集体成员设立宅基地使用权的法律规定相ì盾。如果房随地走,则出卖人根本无法交付标的物,应当承担履行不能的法律后果。如果房地分开,则买受人仅取得房屋所有权,不啻于空中¥阁。如果房屋下的宅基地使用权附随于房屋,而房屋之外的宅基地使用权为不能履行时,似可一定程度平衡交易双方的利益,然而依旧不能摆脱“地随房走”的盾。

四、总结:有条件的认定民房买卖合同有效,比较符合当前形势。

笔者认为在实际的操作中,严格禁止宅基地使用权的买卖、转让和出租是不完全合理的。地随房走是我国现行法的一项基本原则,在土地使用权有效期内,禁止单独宅基地使用权的转让是合理的,但法律不能禁止农村私有房屋的转让,对于建房后如果禁止宅基地使用权随房一起转让,从而禁止房屋的转让是法律依据是有欠缺的,把宅基地的使用权和房屋的所有权分离,国家或所有人控制对宅基地的使用权,但实际上却损害了村民对自己房屋的所有权的完全行使。地方政府严格禁止宅基地使用权的买卖、转让和出租有其有利的一面,虽然宅基地使用权具有一定的身份性质,但笔者认为这里的身份主要是取得时的身份性质,这如城市居民取得房改房,经济适用房时需审批,而取得一定时间后允许上市交易,交易时有一定的附加条件。同样对于农村村民申请取得宅基地并建房后,对于房屋的所有应采完全权利的态度,应允许有条件转让。对此人们可能会担心一旦允许农村房屋可以向任何人转让,则宅基地就不再与农村集体的成员权联系在一起,这不符合宅基地使用权的固有属性,是û有必要的,因为国家规定了一户一次申请的原则,社员的身份属性主要在申请时体现出来,申请建房后强调房屋所有权完全行使的权利,只是转让时设定一定的条件,如需经村集体同意、征为国有土地、需补交土地费用等。我们也应该看到,如果不允许农村房屋转让,这会使得农村的不动产难以进入市场进行交易,使房屋的交换价值不能实现,在一定程度上会限制农民的融资的手段,甚至会阻碍农村经济的发展。尤其是现阶段,许多农民已经进城打工,在城里已经购置了房产,在农村的房屋已经闲置,如果不允许农民转让房屋,将会造成农村房屋的长期空闲,不符合物尽其用的原则。

 

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